KOMMENTAR PRO

VON ROBERT REMY

Europäische Institutionen sind im Moment vorrangig mit dem funktionierenden Binnenmarkt betraut, während Nationalstaaten für die sozialpolitische Flankierung verantwortlich sind. In der Vergangenheit hat das auch dazu geführt, dass soziale Grundfreiheiten im Namen der Binnenmarktintegration von europäischen Institutionen untergraben wurden – das macht die EU angreifbar und gefährdet ihr langfristiges Bestehen. Dabei hat die EU auch sozialpolitisch Entscheidendes bewegt. Und das Potential an sinnvollen Reformen ist noch lange nicht ausgeschöpft: der nächste Schritt muss die europäische Arbeitslosenversicherung sein.

Kostet das was?

Wenn von einer „europäischen Arbeitslosenversicherung“ die Rede ist, klingt das so, als sollten nationale Arbeitslosenversicherungen abgeschafft und ersetzt werden. Tatsächlich ist aber meistens von einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung die Rede – so auch bei dem Vorschlag des deutschen Finanzministers, Olaf Scholz. Alle Mitgliedstaaten würden bei dem Konzept in einen gemeinsamen, europäischen Topf zahlen.

In Krisenzeiten (in denen die Arbeitslosenquote plötzlich stark ansteigt) könnte ein betroffener Staat neben dem bereits eingezahlten Geld auch auf die Rücklagen anderer Länder zugreifen; der entnommene Betrag müsste allerdings in besseren Zeiten wieder zurückgezahlt werden. Der konkrete Vorschlag von Scholz wurde durch das reflexartige Nein der CDU schon im Keim erstickt. Aber selbst bei anderen sozialdemokratischen Parteien in Europa trifft der Vorschlag auf Widerstand: Die österreichische SPÖ spricht sich ebenso gegen Sozialleistungen auf europäischer Ebene aus.

Die Sorgen sind allerdings größtenteils unberechtigt: Der zusätzliche Topf würde nicht zu Transferleistungen führen. Auszahlungen wären zum Beispiel auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt, sodass es erst gar nicht zu dauerhaften Transfers in eine Richtung kommen könnte. Vielmehr werden Länder dazu gebracht, Rücklagen zu bilden, was die Zentralbank und andere europäische Töpfe in Krisensituationen sogar entlasten könnte. Manche Kritiker scheinen vergessen zu haben, dass langfristig jedes Land profitieren würde – man erinnere sich an den sick man of the euro (“den kranken Mann des Euros”) Deutschland, der Ifo-Berechnungen zufolge Empfängerland gewesen wäre, hätte es die Rückversicherung schon im Jahr 2000 gegeben. Spanien wäre zur selben Zeit Zahler gewesen.

Gegner der Arbeitslosenrückversicherung befürchten, dass sie nur ein erster Schritt auf einem langen Weg sein könnte. Grüne und Linke fordern zum Beispiel mittelfristig auch die Einführung der sogenannten Basis-Arbeitslosenversicherung. Auch hier würden nationale Versicherer nicht ersetzt, allerdings gäbe es monatliche Ein- und Auszahlungen. Der Basisbetrag könnte von nationalen Versicherungen beliebig ergänzt werden, allerdings wären hier langfristige Transfers zwischen Nationen möglich, weswegen diese Variante deutlich umstrittener ist. Sinnvolle Reformen aber nicht durchzuführen, weil man Angst vor dem Öffnen der Büchse der Pandora hat, blockiert jeden Fortschritt.

Bringt das was?

Warum aber eine Rückversicherung? Die Wirtschaft unterliegt aus verschiedenen Gründen Schwankungen. Zentralbanken und Regierungen versuchen, diese Schwankungen zu minimieren.

Traditionell regelt die Zentralbank das durch den Leitzins. In Krisenzeiten ist der Leitzins niedrig, was einen Anreiz schafft, weniger Geld anzulegen und mehr Geld zu leihen. Das Senken des Leitzinses in Krisenzeiten führt also dazu, dass mehr Geld ausgegeben wird, was die Wirtschaft ankurbelt. Das Gegenteil ist der Fall, wenn es der Wirtschaft gut geht. Traditionell erhöht die Zentralbank in solchen Fällen den Leitzins, um zu verhindern, dass die Wirtschaft überhitzt und um ihn in Krisensituationen wieder senken zu können. Ein weiteres Mittel sind Steuern und Arbeitslosenversicherungen. Sie sind sogenannte „automatische Stabilisatoren“. Während einer Rezession wird typischerweise weniger Geld verdient, was dazu führt, dass weniger Steuern gezahlt werden; außerdem gibt es mehr Leute, die Ansprüche auf Sozialleistungen haben. Wenn es der Wirtschaft gut geht, funktioniert das Ganze in entgegengesetzter Richtung: Dabei muss die Politik nicht aktiv eingreifen. Daher der Name „automatische Stabilisatoren”.

In Europa reicht das Wirken der Zentralbank nicht aus. Den Volkswirtschaften der verschiedenen Mitgliedstaaten geht es zur selben Zeit unterschiedlich gut. Dadurch, dass die Zentralbank für die gesamte EU verantwortlich ist, hat sie Schwierigkeiten, mit traditionellen Methoden effektiv einzugreifen, da die EU zu heterogen ist. Nach der Finanzkrise hat sich Deutschland zum Beispiel deutlich schneller erholt als Griechenland. Auf einer europaweiten Ebene ist es in solchen Situationen unmöglich, antizyklisch zu handeln. Der Vorteil der Arbeitslosenversicherung ist, dass sie die Heterogenität der europäischen Union mitberücksichtigt.

Regionen, denen es schlecht geht, werden entlastet, während Regionen, denen es gut geht, weniger Sozialhilfe beziehen und mehr Steuern zahlen. Das gleicht außerdem die verschiedenen Länder Europas aneinander an, was europaweites Eingreifen effektiver macht. Außerdem sorgen automatische Stabilisatoren dafür, dass das Geld bei denen ankommt, die es wirklich brauchen. Das ist vor allem wichtig, weil Leute mit Kapitalanlagen systematisch von dem Eingreifen der Zentralbank nach der Finanzkrise profitiert haben.

Was nicht an Arbeitslosengeld gezahlt werden muss, kann außerdem auch anderswo investiert werden. Wie wichtig es im Krisenfall ist, die Ausgaben nicht zu sehr zu senken, hat man zum Beispiel nach 2008 in Griechenland gesehen: Ausgaben auf das Gesundheitswesen wurden durch den Druck der Europäischen Union um 30 Prozent gekürzt, was unter anderem dazu geführt hat, dass die Sterberate sich deutlich erhöht hat, weil Krankheiten, die eigentlich behandelbar sind, nicht behandelt werden konnten. Dass die Sparpolitik auch der europäischen Wirtschaft geschadet und die Krise verlängert hat, verblasst in Anbetracht der Einschränkung von Grundrechten, die mit der Austeritätspolitik einhergegangen sind.

Ist das alles?

Aber damit hört es nicht auf: Dass Europa zur Sozialunion werden soll, heißt, dass Wettbewerbsregeln und Grundfreiheiten des Binnenmarkts keinen Vorrang vor sozialen Grundrechten haben dürfen. Zwar verdanken wir einige europaweite soziale Errungenschaften der EU: Man denke nur an die Gleichberechtigung von Mann und Frau, Antidiskriminierung, Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz. Allerdings geschah dies vor allem dort, wo es dem Binnenmarkt und damit der Wirtschaft dienlich war. Die sogenannte „soziale Fortschrittsklausel“ versucht, dieses Problem anzugehen: Sie fordert, dass soziale Rechte und Binnenmarktfreiheiten mindestens gleichgestellt werden. (Auf die Details können sich die Befürworter nicht so ganz einigen – auf die Richtung allerdings schon.)

Einige wichtige Fortschritte wurden in den letzten Jahren aber schon gemacht: So wurde zum Beispiel die Entsenderichtlinie geändert, wegen der Arbeitnehmende im Ausland die Löhne ihres Heimatlandes erhalten. Das führte zu Lohndumping und zur Diskriminierung entsandter Arbeiter. Die Veränderung bewirkt, dass an gleichen Orten für gleiche Arbeit gleich viel Geld bezahlt werden muss. Es muss aber noch mehr getan werden: Ein weiterer Vorschlag ist der europäische Mindestlohn. Einige Parteien, darunter SPD und LINKE, bringen eine Untergrenze von 60 Prozent des Durchschnittseinkommens des jeweiligen Landes ins Spiel – es handelt sich also nicht um einen einheitlichen Betrag für ganz Europa. Das würde dem wirtschaftlichen Auseinanderdriften Europas Einhalt gebieten und Sozialstandards angleichen.

Trotz der Fehler und Schwächen der Europäischen Union ist eine verstärkte Integration der einzige Weg, langfristig geltendes Recht gegenüber transnationalen Unternehmen durchzusetzen. In einer Welt mit zunehmend entgrenzter Wirtschaft braucht es transnationales Denken, um sozialpolitisch sinnvoll und effektiv handeln zu können. Ohne die Perspektive einer Sozialunion, die ein Gleichgewicht zwischen Solidarität und Wettbewerb herstellt, kann die Europäische Union jedoch nie ihrem Anspruch gerecht werden. In den Worten von Jürgen Habermas: Eine Politik, „die vorgibt, den Bürgern ein selbstbestimmtes Leben primär über die Gewährleistung von Wirtschaftsfreiheiten garantieren zu können, zerstört das Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Kategorien von Grundrechten. Die Menschenwürde, die überall und für jedermann ein und dieselbe ist, begründet die Unteilbarkeit der Grundrechte.“

KOMMENTAR CONTRA

VON JAN OLSSON

Welche Themen sollen von der EU gelöst werden, welche vom Nationalstaat? Diese Frage ist so alt wie die EU selbst. In Europawahlen geht es seit jeher nicht nur um Inhalte, sondern mindestens in gleichem Maße um die Frage, wer für diese Inhalte überhaupt verantwortlich sein soll. Sollte die Sozialpolitik in Zukunft auf europäischer Ebene angesiedelt sein? Ist eine europäische Arbeitslosenversicherung, wie unlängst vom deutschen Finanzminister Olaf Scholz vorgeschlagen, der richtige Weg? Europa ist die Antwort auf viele Fragen unserer Zeit. Die globale Erwärmung, Migration und eine veränderte Rolle von Außen- und Sicherheitspolitik sind Herausforderungen, mit denen sich der Nationalstaat überfordert sieht. Eine Vertiefung der Europäischen Union wäre daher in genau diesen Themenfeldern vonnöten.

Eine Sozialunion ist noch lange keine soziale Union

Nicht so bei der Sozialpolitik. Befürworter einer europäischen Sozialunion führen an, die EU konzentriere sich zu sehr auf die Binnenmarktfreiheiten und technische Fragen und nicht auf das soziale Wohlergehen ihrer Bürger. Das ist insofern richtig, als dass die EU und ihre Institutionen über technische Fragen hinaus stärker in der Öffentlichkeit wahrgenommen werden müssen. Eine gemeinsame Sozialpolitik, beispielsweise in Form einer Arbeitslosenversicherung, trägt aber realistischerweise nichts zum Wohle der Menschen bei. Dazu bräuchte es nämlich erstmal eine grundlegende Solidarität, die über die Grenzen des eigenen Staates (und manchmal sogar Bundeslandes) reicht. Erst 2016 klagten doch Hessen und Bayern gegen den Länderfinanzausgleich in Deutschland. Wenn die Solidarität innerhalb des eigenen Landes nicht ausreicht, um einen verhältnismäßig kleinen Transfer in andere Bundesländer zu leisten, sind wir dann wirklich bereit für einen dauerhaften Transfer auf europäischer Ebene? Das erscheint doch mehr als unwahrscheinlich.

Auf absehbare Zeit ist die europäische Sozialunion daher als Projekt nicht realistisch. Kritiker werden jetzt vielleicht einwenden, dass es gar nicht darum ginge, ob sie realistisch erscheine oder nicht. Was zähle, sei die Frage, ob eine Sozialunion denn ein erstrebenswertes Ziel darstellt! Doch auch hier ist Zweifel angebracht. Soziale Leistungen sollten dort ausgegeben werden, wo sie durch Steuereinnahmen erwirtschaftet werden. Wer eine europäische Sozialunion fordert, muss deshalb ehrlicherweise auch eine europäische Haushalts- und Steuerpolitik fordern. Europäische Sozialausgaben müssen auch europäisch erwirtschaftet werden – das gehört zur Wahrheit der Sozialunion dazu.

Arbeitslosenrückversicherung – wirklich so harmlos?

Aktuell wird in Bezug auf die europäische Sozialpolitik jedoch ein Vorstoß von Olaf Scholz für eine europäische Arbeitslosenversicherung diskutiert, der deutlich weniger ambitioniert ist. Konkret schlägt Scholz eine europäische Arbeitslosenrückversicherung vor, in die Nationalstaaten einzahlen sollen. Durch die Rückversicherung soll ein soziales Netz für den Krisenfall geschaffen werden, das die überforderten Sozialsysteme einzelner Mitgliedstaaten im Bedarfsfall auffängt.

Olaf Scholz’ Vorschlag lädt Mitgliedstaaten dazu ein, Risiken und Kosten durch selbstverschuldete Krisen zu sozialisieren. Anreize für solides Haushalten werden durch die Rückversicherung eher geschwächt als gestärkt. In Anbetracht der jüngsten Schuldenkrise in den südeuropäischen Ländern wäre dies ein fatales Signal. Zwar ist im Modell von Olaf Scholz vorgesehen, dass aufgenommene Kredite von Nehmer-Ländern wieder an die Gläubiger zurückgezahlt werden. Jedoch besteht die Gefahr, dass solche Zahlungen sich zu einem ständigen Provisorium entwickeln. Dabei ist es für den europäischen Zusammenhalt unglaublich wichtig, dass auch die südeuropäischen Länder entsprechende Reformen in den Bereichen Arbeitsmarkt und Haushaltspolitik vornehmen. Denn das Beispiel des deutschen Länderfinanzausgleichs zeigt, dass die Bereitschaft zum Transfer innerhalb der Union Grenzen hat.

Befürworter einer stärkeren Integration im Bereich der Sozialpolitik argumentieren weiterhin, dass die fehlende Gemeinsamkeit der Wirtschaftspolitik in der Eurozone ein maßgeblicher Auslöser der Eurokrise gewesen sei. Das ist mit Sicherheit richtig. Daraus eine Forderung nach einer Sozialunion abzuleiten, ist jedoch falsch. Mit den Maastricht-Kriterien wurde nämlich bereits festgeschrieben, was für eine Vereinheitlichung der europäischen Finanzen gegeben sein muss. Diese wurden bloß  – auch von Deutschland – nicht eingehalten. Anstatt das Kind also mit dem Bade auszuschütten und weitreichende Kompetenzen der Sozialpolitik nach Brüssel auszulagern, wäre es zunächst vonnöten, die bestehenden Verträge einzuhalten.

Folgt man dem Prinzip der Subsidiarität, sollte man vorsichtig sein, Kompetenzen um ihrer selbst willen an Brüssel abzugeben. Die europäische Integration ist schließlich kein Selbstzweck.

Für ein Europa mit Augenmaß

Eine europaweite Angleichung der Arbeitsmärkte stellt ein erstrebenswertes Ziel dar. Damit kann die Arbeitsmobilität in Europa weiter steigen und Wettbewerb geschaffen werden. Eine europäische Arbeitslosenversicherung hingegen könnte die politische Reformbereitschaft in Ländern mit strukturellen Arbeitsmarktproblemen schwächen. Dabei geht es nicht einzig und allein um das althergebrachte Argument, dass eine europäische Arbeitslosenversicherung eine Vergemeinschaftung von Risiken bedeuten würde. Viel wichtiger ist, dass die Sozialpolitik bei den Nationalstaaten schlicht in besseren Händen ist. Sozialpolitik mit der Gießkanne, ohne auf lokale Besonderheiten und Bedürfnisse einzugehen, ist nicht der richtige Weg. „Aber!“, rufen die Befürworter, ein europäischer Mindestlohn, eine europäische Arbeitslosenversicherung sei ja „adaptiv“, also an das jeweilige Land angepasst! Fraglich ist dann nur, weshalb eine größere Ebene regulierend eingreifen soll, wenn die kleinere Ebene die individuellen Besonderheiten ohnehin besser kennt. Der Mehrwert für die Bürger einer Sozialunion bleibt daher unklar. Darum nein zur Sozialunion und ja zu Europa! Aber bitte an den richtigen Stellen.